Gestione e promozione delle attività di sensibilizzazione della società civile

Promozione della partecipazione della comunità sociale ai processi di risocializzazione delle persone sottoposte a sanzioni penali

Promozione e realizzazione di assistenza sociosanitaria ai detenuti ed opportunità lavorative

La storia del lavoro in carcere


Il lavoro penitenziario nasce storicamente in funzione strettamente punitiva. Sia il codice penale del 1889, sia il regolamento penitenziario del 1931, consideravano, in effetti, il lavoro un elemento della pena, vale a dire una mera modalità di esecuzione della stessa. L’articolo 1 del regolamento penitenziario del 1931 prevedeva, infatti: “In ogni stabilimento carcerario le pene si scontano con l’obbligo del lavoro”.
Secondo l’approccio tradizionale, il lavoro è parte integrante della pena e, traendo origine da un obbligo legale, non può configurarsi quale rapporto di lavoro subordinato. Non gli è pertanto applicabile la legislazione dettata per quest’ultimo, poiché l’assenza di natura contrattuale è tale da giustificare un trattamento diverso (e peggiorativo) del detenuto lavoratore. Parallelamente, il lavoro penitenziario è considerato un valido antidoto all’ozio. Si afferma, infatti, che, tra le finalità attribuite alla pena, il lavoro ha un valore intrinsecamente educativo poiché “fa perdere ogni abitudine di pigrizia, così facile a radicarsi in carcere, sostituendo all’inerzia il movimento, e dona all’individuo, se non il gusto, per lo meno la nozione della regolarità e dell’ordine”.
Soprattutto a partire dagli anni ‘70, si manifestarono, tuttavia, nuove istanze, nate anche a seguito delle agitazioni carcerarie di quel periodo, che non investirono solo il tema del lavoro, ma quello più generale della pena, rendendo indispensabile la valorizzazione della sua prospettiva rieducativa secondo le finalità assegnatele dalla Costituzione.
In tale contesto, appare di particolare importanza anche una diversa regolamentazione del lavoro penitenziario in senso non più afflittivo. Con l’emanazione della riforma dell’ordinamento penitenziario si stabilisce, infatti, che il lavoro è una componente fondamentale del trattamento dei condannati e degli internati; non ha carattere afflittivo; è remunerato e deve riflettere, nelle modalità e nelle forme di esecuzione, il lavoro libero.
Sembrerebbe così definitivamente superata la concezione afflittivo-espiativa del lavoro accolta in precedenza. Tuttavia, pur alla luce dei principi enunciati, solo attraverso l’esame della disciplina prevista per i singoli istituti è possibile valutare se la riforma dell’ordinamento penitenziario attuata nel 1975 resti ancorata agli schemi tradizionali, se vi siano contraddizioni tra istanze riformatrici e conservatrici o se, e in che misura, queste ultime abbiano compromesso la volontà di cambiare, indubbiamente presente nel nuovo ordinamento penitenziario.
L’organizzazione del lavoro penitenziario
Le lavorazioni penitenziarie possono svolgersi sia all’interno sia all’esterno dell’istituto, presso imprese agricole o industriali, pubbliche o private. E’ poi prevista l’ipotesi del lavoro nel regime di semilibertà il quale, tuttavia, per le caratteristiche di tale regime non sembra assimilabile al lavoro penitenziario.
Con riguardo alla costituzione del rapporto, va anzitutto rilevato che per i condannati e i sottoposti alle misure di sicurezza della casa di lavoro e della colonia agricola il lavoro è considerato “obbligatorio”. I condannati e gli internati sono titolari di un’aspettativa ed un lavoro adeguato alle loro attitudini ed ai loro desideri, che tenga altresì conto delle attività svolte in precedenza e da svolgere dopo la dimissione. Tuttavia in mancanza di un lavoro rispondente a tali criteri, “sono tenuti a svolgere un’altra attività lavorativa tra quelle organizzate nell’istituto”. Ancora, il volontario inadempimento di obblighi lavorativi è punito con l’applicazione di sanzioni disciplinari. E, infine, il mancato svolgimento della prestazione lavorativa ha importanti riflessi sulla condizione del condannato o dell’internato, perché il “costante impegno nel lavoro” concretizza la regolare condotta che conduce alla remissione del debito; ai detenuti ed agli internati che si sono distinti per “particolare impegno nello svolgimento del lavoro” sono concesse ricompense; l’attività lavorativa è uno degli elementi determinanti per ammettere il condannato e internato al regime di semilibertà.
Sotto altro profilo, la prestazione del lavoro sembra essere considerata alla stregua di un premio dal quale si può essere esclusi, sia all’atto dell’assegnazione al lavoro che nel corso del rapporto, sulla base di un giudizio, dato dall’amministrazione penitenziaria, sul comportamento del detenuto o internato. L’affermazione dell’obbligatorietà del lavoro non è invece correlata al riconoscimento, in connessione con l’articolo 4 della Costituzione, del diritto al lavoro. Infatti, alla formula contenuta nel disegno di legge originario, del 1972, secondo la quale, ai fini del trattamento rieducativo, è assicurato il lavoro al condannato e all’internato, è stato aggiunto l’inciso “salvo casi di impossibilità”.
Sulla stessa linea, si è poi affermato che la destinazione del lavoro, dei detenuti e degli internati, negli istituti penitenziari deve essere (solo) favorita in ogni modo.
Si tratta dunque di direttive di principio, realizzabili nei limiti delle possibilità, che escludono un diritto al lavoro del detenuto e lasciano ampio margine e valutazione discrezionale da parte dell’amministrazione penitenziaria. E ciò vale anche per il lavoro autonomo al quale i detenuti e gli internati, che abbiano attitudini artigianali, culturali e artistiche, possono essere autorizzati dal direttore dell’istituto.
Il sistema così delineato, nel quale l’attività lavorativa è alternativamente considerata obbligo e premio, non sembra troppo lontano dalla concezione del lavoro come modalità espiativa della pena, tanto che l’affermazione che il lavoro penitenziario non ha carattere afflittivo finisce con l’apparire più una dichiarazione di principio che una norma di pur limitato valore precettivo.
Tali previsioni di quadro generale in tema di lavoro dei detenuti o degli internati hanno poi trovato più puntuale definizione. La norma disciplina, in particolare, le modalità per promuovere l’offerta di lavoro dei detenuti e degli internati, il regime per usufruire dell’indennità di disoccupazione ordinaria o speciale e il trattamento da applicare al lavoro a domicilio svolto all’interno dell’istituto penitenziario.
Equiparazione del lavoro penitenziario con il lavoro libero
Secondo l’orientamento prevalente, il lavoro carcerario non può ricondursi allo schema del comune rapporto di lavoro poiché trae origine non da un contratto, ma da un obbligo legale. Tuttavia, da tale impostazione non sembra conseguire una diversità tra rapporto di lavoro carcerario e rapporto di lavoro comune. Soprattutto non sembra, che la derivazione dall’obbligo legale sia tale da escludere, almeno in linea di massima, l’applicabilità della legislazione protettiva del lavoro.
In effetti, l’ordinamento penitenziario, dopo avere affermato che il lavoro degli internati e dei condannati deve riflettere nelle modalità e nelle forme di esecuzione di lavoro libero, realizza talune rilevanti equiparazioni. In particolare, esso estende al lavoratore detenuto la legislazione vigente in materia di durata massima dell’orario giornaliero e garantisce il riposo festivo, la tutela assicurativa e previdenziale, gli assegni familiari.
La legge tace, invece, sull’indennità di anzianità e sulle ferie retribuite che avrebbero ben potuto essere previste: l’una in quanto retribuzione differita; le altre in quanto finalizzate, come i limiti all’orario di lavoro ed il riposo festivo, alla reintegrazione psicofisica del lavoratore.
Ai detenuti e agli internati ammessi al lavoro presso imprese esterne sono riconosciuti i medesimi diritti spettanti ai lavoratori liberi, con i limiti derivanti dagli obblighi relativi alla misura privativa di libertà. Si registra, pertanto, una disparità di trattamento tra i lavoratori avviati presso aziende esterne pubbliche o private e quelli che lavorano nello stabilimento carcerario. La stessa disposizione è prevista per i lavoratori in regime di semilibertà.
In sintonia con l’esigenza di rimuovere ingiustificate disparità di trattamento tra lavoratori liberi e detenuti, la legge di Riforma ha vietato l’appalto di manodopera da parte dell’amministrazione ad imprese private, che concretizzava una sostanziale intermediazione nel lavoro, espressamente vietata dalla legge 23 ottobre 1960, n° 1369.
Di riflesso, cessa di avere efficacia il D.M. 10 marzo 1926 che contemplava il capitolato d’oneri per la concessione di manodopera dei detenuti da adibirsi a lavorazioni carcerarie.
È stato, invece, introdotto l’obbligo, per le direzioni degli istituti, di organizzare e gestire direttamente il lavoro all’interno o all’esterno degli istituti stessi sulla base delle direttive impartite dall’amministrazione penitenziaria. Questo compito può essere svolto anche in collaborazione con imprese pubbliche che possono fornire personale tecnico, attrezzature e materie prime. Con ciò non si ricade nell’ipotesi di intermediazione poiché di queste prestazioni l’amministrazione “tiene conto al fine di determinare le incidenze sui costi e il conseguente prezzo dei prodotti”, a conferma che l’organizzazione e il rischio del lavoro fanno capo all’amministrazione medesima.
A questa è anche assegnato un ruolo di intermediatrice nel collocamento della manodopera, con gli uffici pubblici locali del lavoro, per la diretta assunzione di lavoratori detenuti da parte di datori di lavoro pubblici o privati. Anche in questo caso l’amministrazione non opera in veste di datrice di lavoro simulata, poiché il rapporto sorge direttamente ed esclusivamente tra gli imprenditori e il detenuto.
La remunerazione
Anche se la legge assimila il lavoro penitenziario a quello libero, lo stesso non è avvenuto per altri settori.
In materia retributiva, l’ordinamento penitenziario stabilisce che il lavoro penitenziario è remunerato. Non si afferma dunque che il lavoratore ha "diritto" ad una retribuzione in proporzione alla quantità e qualità del suo lavoro, ma si riproduce l’art. 145 c.p., secondo il quale “ai condannati è corrisposta una remunerazione per il lavoro prestato”, che a sua volta riecheggia la “gratificazione” prevista dal soppresso regolamento carcerario del 1891.
Che non si tratti di retribuzione vera e propria, ma piuttosto di un “compenso”, cioè di un’attribuzione patrimoniale non coordinata alla prestazione di lavoro, è confermato dall’ammontare per essa previsto.
L’equiparazione tra lavoro carcerario e lavoro libero avrebbe comportato per le prestazioni lavorative nelle carceri una retribuzione che rispettasse i minimi salariali previsti dai contratti collettivi applicati alle corrispondenti categorie di lavoratori liberi. Al contrario, l’art. 22, 1° comma, Ord. Penit., dispone che “le mercedi per ciascuna categoria di lavoratori in relazione alla quantità e qualità del lavoro effettivamente prestato, all’organizzazione e al tipo di lavoro del detenuto sono equamente stabilite in misura non inferiore ai due terzi delle tariffe sindacali...”. Anche se a seguito di questa disposizione è possibile che si venga ad un’equiparazione retributiva, resta il fatto che la retribuzione del lavoratore libero che presti la medesima attività è, quasi sempre, superiore. E tale differenza è sottoposta ad ulteriori deterioramenti: la retribuzione è soggetta a un complesso di trattenute e prelievi: spese di mantenimento, risarcimento del danno alle vittime del reato, rimborso delle spese del procedimento ed eventuale risarcimento per danno “arrecato alle cose mobili dell’amministrazione”.
Si calcola che, dopo l’emanazione della circolare ministeriale 9 marzo 1976, n° 2294/4748, che ha stabilito parametri per la determinazione delle mercedi, la somma percepita dal lavoratore sia pari al 40 % delle retribuzioni esterne. Come si vede, quindi, si è assai lontani dalla giusta retribuzione garantita dall’Art. 36 della Costituzione, in rapporto al quale le norme richiamate sollevano alcuni dubbi di legittimità costituzionale.
In giurisprudenza è stata più volte sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 36 Costit., una questione di legittimità costituzionale dell’Art. 22 della legge n° 354/1975, nella parte in cui consente che le retribuzioni dei detenuti lavoratori siano stabilite in misura inferiore fino ad un terzo rispetto a quelle dei lavoratori liberi. La Corte Costituzionale, con sentenza 13 dicembre 1998, n° 1087, ha ritenuto la questione non fondata.
Il ruolo delle organizzazione sindacali
Un altro tema pressoché completamente trascurato dalla legge di riforma attiene al ruolo delle organizzazioni sindacali in carcere. L’unico riferimento si rinviene nell’Art. 22 Ord. Penit. secondo cui le mercedi dei detenuti lavoratori sono determinate da una commissione composta, tra gli altri, da un delegato per ognuna delle organizzazioni sindacali più rappresentative sul piano nazionale.
Si potrebbe affermare che oltre all’art. 39, 1°comma della Costituzione sia applicabile nelle carceri l’art. 14 della legge 20 maggio 1970, n° 300 che garantisce a tutti i lavoratori, nei luoghi di lavoro, il diritto di costituire associazioni professionali, di aderirvi e di svolgere attività sindacali.
Tuttavia, resta il fatto che la legge tace sul punto e non riconosce neppure il diritto di sciopero. L’esercizio dell’attività sindacale, è vero, può apparire in contrasto con le esigenze di sicurezza dello stabilimento carcerario; la legge avrebbe comunque potuto superare tale ostacolo ponendo limiti all’esercizio dello sciopero, ovvero mediante una legislazione promozionale o di sostegno di talune organizzazioni sindacali sul modello dello Statuto dei lavoratori.

Conclusioni
La riforma del 1975, quindi, non realizza una totale equiparazione normativa del lavoro penitenziario al lavoro libero, nonostante l’affermazione, senza dubbio innovatrice, che l’uno deve riflettere l’altro quanto all’organizzazione e ai metodi.
A prescindere dalle carenze che si sono evidenziate, bisogna riconoscere che sotto taluni aspetti la riforma ha introdotto un sistema di norme che rappresentano un passo avanti di considerevole importanza anche se caratterizzate da scarsa rispondenza alla realtà carceraria. Tale sistema, tuttavia, non esaurisce l’esigenza di pervenire ad una riforma globale che si basi sulla filosofia costituzionale della pena.